Освітнє законодавство: в очікуванні Геракла

Хоч би яких політичних поглядів і уподобань ми дотримувалися, варто чесно зізнатися — національна система освіти перебуває у кризовому стані. Причому не один, не два і навіть не десяток років. Євген Бистрицький, виконавчий директор Міжнародного фонду «Відродження» — організації, котра протягом 12 років щедро підтримує європейські реформи в Україні, зауважив, що українську освіту важко реформувати, оскільки це дуже консервативна сфера, яка регулюється не правом, а звичаєвими нормами, успадкованими від Радянського Союзу. Одним із напрямів своєї діяльності фонд визначив роботу над створенням Кодексу про освіту.

«Наша система освітнього законодавства чимось схожа на каналізацію у районі Подолу. Це старовинний район міста Києва, ми страшенно пишаємося тим, що це район зі своїми традиціями, у ньому престижно мешкати. І при цьому труби в каналізації закладалися ще за царя. Так само із законодавством в освіті. Якісь його принципи вже є анахронізмом, і законотворча робота парламенту тут полягає у латанні дір. А побачити проблему загалом і запровадити нову систему права — це завдання, за обсягом аналогічне тому, яке випало на долю міфічного Геракла, — очищення Авгієвих стаєнь», — переконана Леся Оробець, голова підкомітету комітету з питань освіти і науки Верховної Ради України.

Виступаючи на засіданні круглого столу, присвяченого проблемам правового регулювання освіти, організованого фондом «Відродження», Інститутом виборчого права, Товариством конституційного права і Української асоціації розвитку менеджменту та бізнес-освіти, пан Бистрицький зауважив, що, безумовно, такі питання належать до компетенції держави. Але, як свідчить досвід, без громадської активності проблему подолати буде важко. Тому, «незважаючи на певні вагання, ми продовжуватимемо фінансування розробок, які перебувають на межі незалежної експертизи», — звернувся керівник фонду до освітян і юристів.

Сьогодні нашу освіту регулюють п’ять законів. На думку народного депутата Юрія Ключковського, президента Інституту виборчого права, основна їхня вада — неузгодженість із Конституцією, галузевими законами та підзаконними актами. Петро Стецюк, суддя Конституційного суду України, пояснює це тим, що з часів прийняття Основного Закону так і не відбувся процес конституалізації суспільного життя, тобто перехід до якісно нової системи суспільних відносин. Прикладом неузгодженості законів є законодавче забезпечення права на позаконкурсний вступ до вишів. Воно регулюється законом про статус ветеранів війни, законом про престижність шахтарської праці тощо. З іншого боку, ст.53 Конституції гарантує рівний доступ до освіти на конкурсній засаді. Але будь-яка спроба законодавчого скасування пільг з огляду на частину третю ст. 22 Конституції приречена (заборона звуження змісту та обсягу наявних правил). Тим часом ця парадоксальна ситуація дозволяє сьогодні людям з істотними вадами здоров’я вступати поза конкурсом.

«Необхідно затвердити перелік протипоказань для вступу на певні спеціальності. У нас не може бути безрукий хірург, олігофрен-льотчик, глухий юрист. Мінохорони здоров’я спільно з Міносвіти працювали над переліком протипоказань для вступу на певні спеціальності, але Мін’юст протягом трьох років відмовляє з одним формулюванням: порушення конституційних прав громадян на освіту. Виходить якесь жорстоке милосердя», — зауважила Леся Оробець. Водночас через недосконале законодавство сучасна система вищої освіти дискримінує студентів. Сергій Єрохін, ректор Національної академії управління, проілюстрував це прикладом: «У групі студентів можна визначити чотири їх категорії: одні навчаються за бюджетні кошти і отримують стипендію, інші — тільки за бюджетні кошти і стипендії не отримують, треті —контрактники, четверті — пільговики. Вищого сорту лише перша група студентів. Решта — нижчого сорту, бо вони дискриміновані системою освіти».

Безумовно, зміни в освітнє законодавство вносяться, але вони несистемні, вважає Ігор Жиляєв, заступник керівника секретаріату комітету з питань науки та освіти ВРУ. Наприклад, прийнято закон про студентське самоврядування, згідно з яким 0,5% спецфонду вузу виділяється на потреби органу самоуправління. Спецфонд навчального закладу складається, зокрема, і з оплати за навчання студентів-контрактників. Але як обґрунтувати для них підвищення оплати на 0,5%? У постановах, прийнятих з приводу дослідницьких університетів, передбачено підвищення зарплатні викладачам удвічі. Це, знову-таки, має вплинути на вартість навчання, але як саме — невідомо, бо жодних підрахунків стосовно цього питання немає. Інший приклад. Згідно з правом на автономію, дослідницькі університети можуть самостійно надавати науковцям звання доцента і професора. Але кожен професор і доцент повинен мати підручник із грифом МОН. І це нівелює право на автономію.

Великою проблемою для освітнього права є невизначеність термінології. «Часто, читаючи закон, ми не дуже уявляємо собі, про що йдеться, — акцентує Юрій Ключковський. — Наприклад, що ми розуміємо під словом «освіта»: те, що хтось має вищу або середню освіту, чи галузь, чи сферу правовідносин, чи систему навчальних закладів і органів управління ними? А все це — різні речі у понятійному сенсі. І використовувати в законодавстві терміни, які не мають визначеного значення, — небезпечно».

Ще однією вадою вітчизняного освітнього законодавства є велика кількість питань, які не мають законодавчого регулювання. Аналіз судових справ, проведений Інститутом виборчого права, засвідчив: 80% їх — майнові. Серед спірних питань також — правовий статус комунальних закладів, порядок формування держзамовлення у вишах, розподіл компетенцій в управлінні освітою. Наприклад, повноцінний перехід на 12-річну систему навчання гальмується тим, що низка середніх навчальних закладів не підпорядковується безпосередньо Міністерству освіти. Деякі реформи (як, наприклад, зовнішнє незалежне оцінювання, окремі аспекти Болонської системи) не знайшли відображення у законодавчому полі і стали предметом суперечок. «Хто має право затвердити програму розвитку освіти? Це має бути указ президента чи постанова, прийнята Верховною Радою? Сьогодні ЗНО можна зупинити, виконуючи передвиборну програму президента, самим рішенням суду», — підкреслює Володимир Ковтунець, експерт Інституту виборчого права.

Проблем в освіті багато, але слід усвідомлювати, що кодекс повинен стати не науковим описом вад функціонування галузі, а юридичним регулюванням відносин, які тут виникають. Крім того, Кодекс про освіту має стати основою її модернізації.