Проблеми ЕКАноміки

Упродовж багатьох років, фактично весь період існування незалежної України, створення спеціального інституту фінансової підтримки вітчизняних експортерів - експортно-кредитного агентства (ЕКА) - залишається одним із найболючіших питань.

Багато країн світу свого часу заснували й використовували національні ЕКА для просування власного експорту літаків, кораблів, залізниць, комплексних промислових і агропромислових об'єктів та ін. А Україна все ще "вивчає досвід".

Єдиної моделі або типового ЕКА не існує. При спільності цілей, об'єктів і багатьох умов страхування експорту та іноземних інвестицій такі агентства мають значні національні особливості, пов'язані з їхньою орієнтацією на потреби місцевих компаній. У переважній більшості країни, здійснюючи політику стимулювання експорту за рахунок коштів державного бюджету, як правило, створюють дві споріднені інституції: одну - для страхування ризиків та іншу - для фінансової підтримки експортерів. Але бувають і винятки. Зокрема, Ексімбанк США є інститутом, який поєднує функції фінансової підтримки експорту з функціями страхування. Ця установа також має певні відмінності у формуванні своїх активів, які утворюються переважно за рахунок кредитів.

Своє ЕКА має нинішній головний антагоніст Сполучених Штатів - Китай. Не далі як у квітні цього року тамтешня корпорація Sinosure (Корпорація експортного та кредитного страхування Китаю) видала нашому "Нафтогазу" гарантійну квоту на 1 млрд дол., щоб фінансово забезпечити придбання китайського обладнання для "Укргазвидобування" та для інших цілей. Хоча мета загалом одна - забезпечити підтримку вітчизняного виробника. Природно, китайського.

Про українського виробника, за ідеєю, мало би піклуватися українське ЕКА. Адже експортно-кредитні агентства керуються державними інтересами, і їхньою метою є підвищення конкурентоспроможності вітчизняної економіки. Агентства (незалежно від країни перебування та виду операцій) надають страхове покриття, як правило, для вітчизняних компаній, що виробляють продукцію на власній території, причому часто виключно для галузей, які мають пріоритетне значення з погляду загальнодержавних інтересів. При цьому в процесі прийняття рішення про страхування збитків від некомерційних ризиків враховують не тільки економічні, а й зовнішньополітичні мотиви.

Такі агентства існують у багатьох країнах і є, по суті, стандартним інструментом підтримки кількісного та якісного розвитку зовнішньої торгівлі. Найвідомішими державними експортно-кредитними агентствами є вже згаданий вище Eximbank (США), а також NEXI (Японія), ECGD (Велика Британія). Змішану форму власності мають такі установи, як SBCE (Бразилія), CESCE (Іспанія), SEK (Швеція), ECGE (Єгипет). Нарешті, приватними є експортно-кредитні агентства Euler Hermes (Німеччина), COFACE (Франція), Atradius (Голландія). Приватні експортно-кредитні агентства працюють також у Португалії, Литві, Греції, Австрії та Аргентині. Однак слід наголосити, що навіть повністю приватні експортно-кредитні агентства здійснюють підтримку експортерів за державний рахунок і під державним контролем.

Про важливу роль ЕКА у підтримці експортної діяльності підприємств свідчать дані Міжнародного союзу страховиків кредитів та інвестицій (Бернського союзу), який об'єднує всі великі ЕКА світу. За словами заступника генерального секретаря Союзу Ф.Мореля, у період світової економічної кризи протягом 2009 р. через несплату тільки з боку українських покупців члени Бернського союзу виплатили іноземним компаніям страхових претензій на суму 128 млн дол. Враховуючи, що в попередні періоди вимоги по Україні залишалися в межах 1 млн дол., це просто колосальне зростання страхових виплат.

Звичайно, не можна не згадати, що міжнародні зобов'язання України (і в рамках СОТ, і відповідно до Угоди про асоціацію між Україною і ЄС) не дозволяють здійснювати пряме субсидування експорту. Але, як показує досвід багатьох країн світу, ефективною заміною субсидування експорту стали кредитно-страхові механізми державного стимулювання розвитку експорту, що, як правило, організовані через державні експортно-кредитні агентства. З 1978 р. діяльність ЕКА регулюється Рамковою домовленістю по офіційно підтримуваних експортних кредитах під егідою Організації економічного співробітництва та розвитку (так званий Консенсус ОЕСР). Конвенція ГАТТ/СОТ 1993 р. відносно державних субсидій дозволяє своїм країнам-учасницям використовувати механізми ЕКА у разі їх приєднання до Консенсусу ОЕСР 1978 р. (незалежно від членства в ОЕСР). У результаті в Європі ЕКА не створено лише в Албанії, Молдові та… фактично Україні.

Фактично, бо якщо не згадувати докладного аналізу Закону "Про зовнішньоекономічну діяльність" ще від 1992 р. (у ст. 17 якого йдеться про створення спеціальної урядової компанії для покриття неринкових експортних ризиків) та інших документів і проєктів, присвячених спробам створення ЕКА, досить просто зауважити, що наприкінці грудня 2016 р. Верховна Рада все-таки ухвалила Закон України №1792-VIII "Про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту", ст. 2 якого прямо пропонувала створення ЕКА, описуючи (у семи пунктах) його основні параметри та принципи діяльності. І вже 12 січня 2017 р. уряд вжив необхідних організаційних заходів з реалізації цього Закону. Передбачалося, що ЕКА розпочне свою діяльність уже у 2017 р., але "раптом" з'ясувалося, що в бюджеті на це не передбачено коштів (це - до питання про фінансове планування та координацію дій навіть не між Верховною Радою та урядом, а між окремими структурами уряду, який подавав законодавцям проєкти як закону про створення ЕКА, так і бюджету, в якому про ЕКА - жодного слова). У підсумку створення ЕКА природно перенеслося на 2018 р. Хоча назвати це "природним" можна тільки заради "приколу", тому що необхідну суму можна було відшукати навіть без перегляду бюджету, просто звернувшись до резервного фонду КМУ. Але це якщо керуватися загальнодержавними інтересами. В уряді ж вирішили: якщо експортери чекали на цю подію понад двадцять років, то почекають обіцяного ще трішки. Виявилося, що в цю справу "природно" втрутилися й потойбічні (у сенсі, закордонні) сили.

Слід зазначити, що, починаючи з обговорення проєкту створення ЕКА та закінчуючи його прийняттям наприкінці 2016 р., представники МВФ, МБРР, ЄС, ЄБРР та інших міжнародних структур лише кулуарно висловлювалися щодо нього. Однак тодішні голова НБУ В.Гонтарева та торговельний представник України, заступник міністра економічного розвитку та торгівлі Н.Микольська в дискусії про ЕКА посилалися на нібито негативне ставлення кредиторів до цього проєкту. За ініціативи українських чиновників політичні керівники держави підписали Меморандум про економічну та фінансову політику за програмою розширеного фінансування з МВФ, який насправді передбачав (п. 13, підп. f) "утриматися від практичного запуску ЕКА... поки всі відповідні витрати та потреби в капіталі на наступні три роки не будуть чітко визначені на підставі незалежної оцінки та включені в державний бюджет". Водночас саме по собі таке зобов'язання не звільняло від необхідності виконувати закон. Та й постійний представник МВФ в Україні Гюсто Люнгман досить обережно висловлювався про те, що Фонд, мовляв, очікує виконання взятого нашою країною зобов'язання щодо ЕКА в зазначеному Меморандумі, тобто, попросту кажучи, сподівається, що українські чиновники зуміють узгодити необхідні бюджетні витрати. Неофіційно ж представники міжнародних кредиторів посилалися на оцінки проєкту ЕКА в ЗМІ, що їх наводили вищезгадані представники влади України вже з посиланням на міжнародних експертів. Виходило, за висловом Жванецького, "замкнене коло, розімкнуте у вигляді прямої", на протилежних кінцях якої перебували інтереси держави та окремих чиновників.

При цьому застереження МВФ і МБРР ґрунтувалися на припущенні, що Україна вже має державний Експортно-імпортний банк, у статуті якого значаться завдання, співзвучні із завданнями ЕКА. Назва "Ексімбанк" також збігається з назвами ЕКА багатьох країн, зокрема, США, Японії, Південної Кореї, Словаччини та ін. На цій підставі вони вважали, що в Україні вже існує достатньо державних фінансових установ, щоб підтримати власний експорт. Це, звичайно, дуже красномовно свідчить про справжню кваліфікацію деяких міжнародних експертів. А також про вміння та бажання вітчизняних чиновників вести з ними на рівних професійні дискусії (до яких вони з великим небажанням допускають незалежних вітчизняних фахівців, - якщо допускають, звичайно). Водночас інший член експертної ради С.Яременко (до речі, батько-засновник нашого Ексімбанку) досить дохідливо пояснив, чому Укрексімбанк не може поєднувати функції комерційного банку та гарантійної установи для покриття некомерційних ризиків на зарубіжних експортних ринках. Цей банк є суто комерційною установою, яка тільки до 1996 р. виконувала певні функції урядового агента, що випливають із залишків державної монополії на зовнішньоекономічну та пов'язану з нею фінансову діяльність.

Після 2000 р. Укрексімбанк активно оперує в усіх сегментах банківського ринку, у тому числі на ринку комерційної нерухомості. Тобто це не тільки не аналог Ексімбанку США, але й не наступник Зовнішекономбанку СРСР (який справді виконував операції кредитування та страхування експортної діяльності). Інша річ, якби Укрексімбанк діяв, як і замислювалося, як спеціальна фінансова установа й на основі окремого закону, що дозволяв би йому формувати свої пасиви за рахунок спеціального механізму рефінансування або ресурсів Ощадбанку. І був, по суті, кредитором останньої інстанції для вітчизняних експортерів. Адже насправді інструменти ЕКА використовуються для покриття ризиків, яке не в змозі здійснити звичайний ринковий оператор (банк або страхова компанія).

Є й ще один важливий момент. У законі України №1792-VIII передбачено вичерпний перелік кодів (УКТЗЕД) продукції, експорт якої підтримуватиметься таким Експортно-кредитним агентством України. Це насамперед продукція машинобудування, літакобудування, кораблебудування та будівельні послуги. Розробники згаданого закону внесли в нього чіткий перелік видів продукції, на які поширюються операції ЕКА, спираючись на відповідну Рамкову домовленість (Консенсус) ОЕСР 1978 р., що фактично обмежує можливість перетворювати ЕКА на інструмент ручного управління. А в Мінекономрозвитку наполягають, що цей перелік у законі зайвий, і підтримка має бути необмеженою, тобто поширюватися й на сировинні товари. Що, втім, навіть за умови аргументованості такого зауваження не звільняє від необхідності виконувати вже ухвалений закон. Це, взагалі-то, слід знати до того, як обіймати високий пост, а не після проходження стажування в США, де невиконання законів чревате небажаними наслідками навіть для президента. Утім, це стосується, звичайно, американських законів.

Що ж до українських законів, то до них досить легковажно ставляться навіть самі законодавці. Той самий закон №1792-VIII передбачає також інклюзивне формування конкурсної комісії з відбору членів наглядової ради ЕКА. До неї, згідно із законом, мають увійти три представники профільних міністерств, три представники від профільних комітетів Верховної Ради, три представники міжнародних організацій (Світовий банк, ЮНІДО/ООН, ОЕСР), а також два представники реального сектора від провідних об'єднань виробників. Однак представників Верховної Ради України (попередньо очікується, що це керівники відповідних комітетів) так дотепер і не делеговано до складу конкурсної комісії. І, боюся, уже не буде, оскільки проєкт постанови парламенту з цього питання навіть не включено до порядку денного його останньої сесії.

Однак головним гальмом є все-таки Міністерство економічного розвитку та торгівлі, яке ще у 2017 р. заблокувало виконання вищезгаданого закону та постанови уряду. До речі, 7 лютого 2018 р. уряд удруге прийняв постанову про реалізацію закону та створення ЕКА, поклавши персональну відповідальність за його виконання на першого віцепрем'єр-міністра, міністра економічного розвитку та торгівлі С.Кубіва. Понад те, у бюджеті на 2018 р. було передбачено виділення 200 млн грн на заснування та початок операцій ЕКА. Однак зрушити справу з мертвої точки вдалося лише у 2019 р., коли було нарешті призначено в.о. голови правління ЗАТ "ЕКА" І.Пульваса, який формально зареєстрував юридичну особу та відкрив рахунки для викупу цінних паперів і зарахування згаданих 200 млн грн. Причому оплатив усі ці операції (передбачені законом!) за рахунок власних коштів (компенсації яких усе ще очікує - імовірно, через три роки). Як ідеться в рекламі: "Відчуйте різницю!". Керівник одного держпідприємства отримує величезну премію за те, чого він ще не зробив, а інший - платить зі своєї кишені, щоб зробити те, що зобов'язаний. Мимоволі створюється враження, що збалансована модель ЕКА не відповідає справжнім намірам уряду створити нову бюрократично керовану структуру. І знову, як і в питанні про ціну на газ, нам лукаво підморгують і кивають у бік МВФ. І справді, навіщо видумувати новий трюк, якщо й старий добре працює?

І насамкінець. Мінекономрозвитку не тільки не дозволяє українському ЕКА видавати гарантії експортерам, а й від його імені відмовилося від державних гарантій для здійснення кредитної діяльності в сумі 1,5 млрд грн. І справді, навіщо вони потрібні? Для підтримки нашого експорту до Європи? "Європа може почекати"! Теж мені, проблеми ЕКАноміки!