Що не так із Концепцією змін до Конституції - Внутрішня політика - dt.ua

Що не так із Концепцією змін до Конституції

15 листопада, 18:27 Роздрукувати Випуск №43-44, 16 листопада-22 листопада

Зміни до Конституції розглядаються як крок до повноцінного завершення розпочатої у 2014 році реформи децентралізації влади в Україні. 

© Василь Артюшенко, DT.UA

Однак, попри такий тривалий період їх підготовки, недавно презентована Концепція, містить низку суперечливих положень. 

1. Останній оплот президентської республіки. Концепція передбачає збереження чинного порядку призначення та звільнення представників держави на місцях — сьогодні голів місцевих державних адміністрацій, а в майбутньому префектів — президентом за поданням Кабінету міністрів. Що консервує дуалізм виконавчої влади і ставить під сумнів ефективність роботи нових префектів.

"Польська адміністративна система не лише є централізованою, а й ґрунтується на пануванні галузевого, відомчого підходу над територіальним. Відповідно, прийняття стратегічних рішень, надходження інформації і фінансів відбуваються через окремі відомства. Так само побудовані служби і спеціалізовані органи, яких упродовж останніх років додалося ще кільканадцять". Цими словами у 1998 році починалася розлога й ґрунтовна пояснювальна записка до невдовзі ухваленого закону про урядову адміністрацію у воєводствах Польщі. Відтоді під управлінням воєводи здійснюються майже всі функції виконавчої влади на місцях (у тому числі поліція й пожежна служба), крім дванадцяти спеціалізованих, перелічених у цьому ж законі (керівники військових штабів, митниця і податкова, статистика тощо).

Натомість Україна зберегла і продовжує нарощувати галузеві структури радянського типу. Сьогодні на обласному рівні, поряд із державною адміністрацією, в нас функціонують понад 40 підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а на районному — 15. Більшість цих функцій могли б набагато дешевше й ефективніше виконувати органи виконавчої влади загальної компетенції — місцеві державні адміністрації або префектури, усунувши проблеми координації та знизивши вартість забезпечення (кадри, бухгалтерія, захист праці, запобігання корупції тощо). 

Однак через закладену в Конституції конкуренцію між президентом і урядом останньому нічого не залишається як створювати множину підконтрольних лише йому служб, агентств та інспекцій. Ними управляти значно легше, ніж головами адміністрацій, що можуть бути звільнені тільки президентом і тому часто саботують урядову політику.

Конституція Польської Республіки не встановлює порядку призначення воєводи, однак, згідно з вищезазначеним законом від 1998 року, а також законом від 2009 року, що його замінив, воєводу призначає і звільняє прем'єр-міністр. Це питання також належить до повноважень уряду в Румунії. В Італії, Іспанії й навіть у президентській Франції префектів призначає глава держави, однак може звільнити своїм рішенням уряд. 

Президента потрібно або повністю відмежувати від префектів, або залишити йому формальне право затверджувати подану урядом кандидатуру. Однак контроль над префектами, у тому числі через звільнення, має перейти до Кабінету міністрів, а найкраще — до прем'єр-міністра.

2. Області без префектів. Згідно з першим варіантом Концепції, презентованим 23 жовтня 2019 року, префектури утворюються тільки на рівні округів (районів), тобто обласні префекти не планувалися. Логіка такого кроку, очевидно, полягала в усуненні проблеми занадто "сильних" двадцяти чотирьох голів обласних державних адміністрацій та розпорошенні їх впливу між приблизно сотнею окружних (районних) префектів. Ідея помилкова, як мінімум, з низки причин.

По-перше, такий підхід за принципом divide et impera (розділяй і володарюй — лат.) міг би бути доцільним стосовно самоврядних органів, наприклад обласних рад, однак не щодо ієрархічної державної структури. По-друге, хто тоді виконуватиме координаційні і наглядові функції префекта відносно органів обласного рівня? Якщо префект району, який включає обласний центр, то він матиме в рази більший штат, повноваження і вплив, аніж його колеги у сусідніх районах, в тому числі опосередкований вплив на інших префектів. По-третє, відсутність обласних префектів неодмінно призведе до значного посилення регіональної влади, передусім керівника виконавчого органу обласної ради.

Отже, префекти в області неодмінно мають бути, і їх поява в Концепції від 7 листопада дає відповідні надії.

3. Хто здійснюватиме виконавчу владу на місцях? Серед функцій префекта, перелічених у Концепції, немає основної, яку виконують схожі структури в усьому світі, — здійснення державної виконавчої влади. Так, частина державних повноважень теперішніх районних і обласних державних адміністрацій може буде делегована виконавчим органам районних (?) та обласних рад, однак явно не всі. Хто тоді, наприклад, управлятиме об'єктами державної власності, реалізовуватиме державну політику у сфері транспорту, інфраструктури, цивільного захисту, релігій і національностей тощо? Чи для таких функцій, на додачу до наявних сорока, буде створено ще кілька десятків галузевих органів?

Перетворення префекта на виключно наглядовий орган зразка першого секретаря райкому партії видається невдалою ідеєю не тільки з огляду на управлінські "успіхи" радянської влади, а й тому, що таким чином змінюється сама парадигма: замість адміністративного органу загальної компетенції, відповідального за реалізацію державної політики, добробут і порядок на відповідній території, одержимо контролера, зацікавленого у виявленні порушень. Таке нове "государеве око" дуже схоже на прокуратуру зразка до 2014 року, що, взагалі, ставить під сумнів доцільність позбавлення її цієї функції.

Відсутність у префекта адміністративного, управлінського апарату, крім того, означатиме його неспроможність якісно консультувати органи місцевого самоврядування. Відтак втрачається основна складова нагляду, і він перетворюється на формальне узгодження акта з положеннями закону, що, знову ж таки, нагадує органи прокуратури. З іншого боку, місце такого "порадника" швидко займуть обласна рада і її виконавчі органи, що сприятиме консолідації базового та регіонального рівнів проти центральної влади. 

Усе це може призвести до істотного подорожчання управлінських функцій, проблем із координацією, регіоналізації та зниження рівня законності. Тому першою функцією префекта має бути "здійснення державної виконавчої влади".

4. Відповідність закону, а не законодавству. Концепція консервує існуючу нині конструкцію оскарження актів органів місцевого самоврядування "з мотивів їхньої невідповідності Конституції та законам України". Однак розробники змін до Конституції України повинні врахувати практику Конституційного Суду щодо тлумачення окремих термінів, зокрема "закон" та "законодавство", і передбачити ситуацію, коли префекти не зможуть реагувати на порушення органами місцевого самоврядування, наприклад, указів президента України чи постанов Кабінету міністрів.

Найбільш доцільним було б формулювання "на підставі їх незаконності" або "на підставі їх невідповідності законодавству", а повноваження префекта вказати як "здійснює нагляд за законністю діяльності органів місцевого самоврядування".

5. Виконком — колективна безвідповідальність. Виконком також зник між редакціями Концепції від 23 жовтня і 7 листопада, однак про проблеми, пов'язані з існуванням цього органу на базовому рівні в Україні, все одно слід нагадати, аби запобігти появі його у фінальному тексті чи наступних законодавчих актах. Як одна з ширм демократичності влади в радянський період, виконавчий комітет сьогодні не тільки не здатний відповідати сучасним викликам публічного управління, а й ускладнює підзвітність місцевої влади як перед виборцями, так і перед державою. 

В першу чергу виокремлення виконавчого комітету як третього органу у відносинах "рада—мер" є розпорошенням легітимності обох: обрані загальним голосуванням представницький (рада) та адміністративний (голова) органи віддають частину своїх повноважень особам, які не мають обов'язків, не несуть відповідальності, часто не працюють в органі місцевого самоврядування. По-друге, виконком, наділений законом чи радою широкими повноваженнями — розпорядження коштами резервного фонду, встановлення тарифів, управління майном, надання містобудівних умов та обмежень — через свою колегіальну форму роботи є органом вкрай неоперативним. Більше того, можливість неприйняття рішення через відсутність кворуму взагалі ставить під сумнів здатність здійснення ним делегованих державою повноважень. Насамкінець колегіальність прийняття рішень є ідеальним середовищем для уникнення відповідальності як політичної, так і кримінальної, зокрема за корупційні правопорушення.

Діяльність колективного виконавчого органу в західній практиці поширена на вищих щаблях адміністративно-територіального устрою, де немає обраного населенням голови, а тому може розглядатися в Україні для субрегіонального чи регіонального рівня. Але конституційно закріплювати його існування в кожній громаді — помилка.

6. Ліквідація райрад. Це питання наразі широко обговорюється в суспільстві, однак стороні прибічників бракує аргументів. Яка фінансова вигода від такого кроку? Кому буде передано повноваження? Як буде розподілено майно, кошти? Чому район після укрупнення не може бути відповідальним за школи-інтернати і спеціалізовані школи, культуру, туризм, будівництво доріг тощо? 

Ліквідація цілого рівня самоврядних органів, які, до того ж, існують у всіх європейських державах зі схожими на українські географічними й демографічними параметрами, не може відбуватися без чіткого зазначення переваг такого кроку. Інакше ми ризикуємо отримати практику створення/ліквідації самоврядування щоразу при зміні влади, як це часто відбувається з державними органами.

7. "Спільне майно територіальних громад". Концепція, знову-таки, консервує ще одну проблему місцевого самоврядування в Україні — питання комунальної власності. Річ у тому, що скрізь у світі самоврядні адміністративно-територіальні одиниці (громади, райони, області) є публічно-правовими корпораціями й володіють правосуб'єктністю, тобто є юридичними особами, здатними мати у власності майно. Такий підхід застосовано в Німеччині, Франції, Польщі, Литві, Туреччині, навіть Молдові й Грузії. Лише Україна, Білорусь, Росія і Казахстан наділяють статусом юридичної особи окремі органи місцевого самоврядування.

Реформа комунальної власності — одна з багатьох, які очікують нас у майбутньому, а тому закріплювати в Конституції положення, що цьому можуть завадити, недалекоглядно.

8. Необґрунтована термінологія. Концепція пропонує для закріплення в Основному Законі низку нових термінів на позначення певних державно-правових явищ: громада, округ, регіон, префект. Усі вони, однозначно, матимуть значний вплив на творення національної свідомості та спадщини. Однак якщо одні терміни вже тепер інтуїтивно сприймаються українцями і ввійшли в повсякденний вжиток, як, скажімо, "громада", то вибір інших належить зробити у тісній співпраці з відповідними фахівцями.

Під час консультацій із цього питання наприкінці минулого року Український інститут національної пам'яті дав позитивний висновок щодо застосування термінів "громада", "територіальна громада", "поселення". Було, крім того, зазначено, що в українській історії впродовж ХIV–ХХ століть широко вживався термін "повіт"; термін "регіон" раніше не вживався на позначення адміністративно-територіальних одиниць і має нейтральне семантичне навантаження; термін "префект" також не має прецедентів застосування в українській історії.

9. Дострокове припинення повноважень. Концепція не містить положень щодо дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування з ініціативи держави. Таким чином, можна зробити висновок, що залишиться нинішній механізм призначення Верховною Радою дострокових виборів. 

По-перше, парламент як колегіальний політичний орган загалом погано підходить на цю роль. Низька оперативність рішень, наявність мажоритарно обраних депутатів, специфіка політичної відповідальності стають причиною того, що ці непопулярні рішення приймаються вкрай рідко. Хоча, задля справедливості, слід зазначити, що за кордоном трапляється й така практика — в парламентських Литві, Латвії, а також у Польщі. Однак у більшості країн це повноваження належить уряду, рідше — президентові. Тільки в Туреччині це рішення приймає Державна рада (найвищий адміністративний суд).

По-друге, на період до завершення виборів орган місцевого самоврядування в Україні продовжує здійснювати свої повноваження, що небажано, а в окремих випадках — і небезпечно. В більшості країн держава має право призначити осіб, відповідальних за виконання повноважень до наступних виборів.

Отже, питання дострокового припинення повноважень мають бути закріплені в Конституції не через призначення Верховною Радою дострокових виборів. Як прийнятний варіант — "Повноваження органів місцевого самоврядування можуть бути достроково припинені президентом України за поданням префекта з підстав, передбачених законом". Це дасть можливість збалансувати процес і згодом у законі визначити умови, за яких орган продовжуватиме працювати до виборів, а коли — його функції виконуватиме представник держави.

10. Де Київ? Відсутність положень щодо статусу Києва означає продовження його непевного становища, коли законом можна передбачити будь-які особливості в ньому місцевого самоврядування та виконавчої влади.

Питання особливого статусу для столиць держав пов'язане з двома причинами: необхідністю забезпечення столичних функцій та зазвичай чималими економічними і демографічними відмінностями від решти муніципалітетів. Однак перша причина, яка в давнину примушувала центральні уряди відмежовувати свої резиденції мурами і позбавляти жителів навіть права обирати представників у парламент (так, це донедавна було у США, Бразилії, Австралії), сьогодні вже втрачає актуальність. Надання особливого статусу вже не є аксіомою і властиве менш ніж половині держав — членів Ради Європи: переважно федеративним державам та Східній Європі. І навіть у тих юрисдикціях, де наявні особливості, вони неістотні й полягають передусім у виконанні столицею функцій інших рівнів адміністративно-територіального устрою: району, регіону чи суб'єкта федерації. Більшість же держав намагаються зберегти формально однаковий правовий статус столиці і муніципалітету.

Підсумовуючи: внесення змін до Конституції України на основі представленої Концепції в окремих аспектах є необґрунтованим і небажаним. Проте більшість наведених вище зауважень добре відомі експертному середовищу й можуть бути усунені в рамках широкого обговорення тексту законопроєкту.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №48, 14 грудня-20 грудня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво