Володимир Шаповал: "маючи політичне бажання, виборчий кодекс можна підготувати до ухвалення протягом місяця…"

Колишній голова ЦВК Володимир Шаповал у собі цінує нетипову рису: відсутність властивого чиновникам страху. За його словами, за сумнівні пропозиції він готовий навіть послати - опонента найвищого рівня - куди подалі. Можливо, досвід багаторічного організатора виборів зробив із нього циніка, він неодноразово зіштовхувався з політичною доцільністю і став трохи стриманішим у словах та діях.

Але після недавнього виходу у відставку колишній голова ЦВК видавався максимально щирим. У інтерв'ю для "Дзеркала тижня. Україна" Володимир Миколайович розповів про юридичні аспекти прийняття гострих політичних рішень. Про зволікання з боку влади з ухваленням Виборчого кодексу, про те, як можуть відбуватися фальсифікації на виборах. Для чого політичні лідері свідомо гальмують розвиток своїх партій і набирають маріонеток. Як створюються фактично на продаж "диванні партії". Чому міжнародні спостерігачі не завжди виправдовують покладені на них надії…

- Володимире Миколайовичу, наскільки сьогоднішня виборча система в Україні забезпечує народне представництво?

- В нинішніх умовах в Україні яка-завгодно виборча система може бути нівельована, з погляду досягнення реального демократичного результату. Але досвід парламентських виборів переконує: мажоритаризм в Україні, як і в будь-якій іншій пострадянській країні, не спрацьовує. У претендентів на мандати виникає купа дурних бажань, що штовхають їх на "бєспрєдєл". Згадаймо відомі п'ять округів, проблему з якими, на глибоке нещастя, я пробував розрулювати…

Серцем і розумом я виступаю за пропорційну виборчу систему, бо вона зараз найбільш раціональна для України. Хоча диявол ховається в деталях, а виборчий процес складається з різних дрібниць. Одна з таких буцімто дрібниць - порядок формування і функціонування виборчих комісій. Можна як завгодно зафіксувати пропорційну виборчу систему, в законі або навіть у Конституції. Однак при цьому Можна передбачити такий порядок призначення членів дільничних та окружних комісій, що вони так порахують - аж і не снилося.

- Однак чи реальна виборча пропорційна система з відкритими списками, якщо жодна політична сила навіть не надала серйозних пропозицій щодо цього? Усе завершується жорсткими списками з кріпаками партійних лідерів…

- …саме тому, що пропорційна система насправді дає реальний вибір. Вона може передбачати відносно невеликі виборчі округи, на яких пропонуватимуться регіональні списки з виборчими преференціями і обиратимуться до десятка депутатів. Тим часом ці списки треба однозначно відкрити. Лише так у політичному житті з'являтимуться лідери, котрі насправді захищатимуть суспільні інтереси.

Але відкриті списки в нас об'єктивно невигідні лідерам політичних сил. Сьогодні ті одноособово можуть фактично обирати народних депутатів, формуючи верхню частину закритого списку. Без будь-якої колегіальності чи суспільного контролю. А відкритий список несе для керівників непотрібні "ризики". При тому що саме такі "ризики" провокують розвиток об'єктивного політичного процесу.

Особисто я також категорично проти закритих партійних списків, що дозволяють з'являтися в партіях красивим "лялькам" із дивних сфер, далеких від політики. Йдеться про персон, не здатних продукувати суспільно корисні політичні ідеї. Політичним партіям байдуже: головне, щоб ці особи були розкручені пресою і проголосували за партію, а решта їх не обходить.

- Але чи варто застосовувати пропоновані виборчі моделі на місцях?

- Загалом, до місцевих виборів треба ставитися спокійніше. Їхні проблеми потребують додаткового вивчення, проте відштовхуватися варто від очевидного: Київська міськрада (своєрідний столичний парламент) і сільради належать до різних вагових категорій. Як підказує мені мій досвід у цьому питанні, всі місцеві вибори не можуть бути пропорційними. Це передусім партійні вибори. А які в сільраді можуть бути партії?

Місцеві вибори на рівні сільських та районних рад краще зробити мажоритарними з правом відкликання депутатів… У нас є дивовижна традиція - голосувати в сільрадах, наприклад, за підтримку проекту Конституції. Хай би вони ретельніше займалися вивезенням сміття з території.

У Київській міськраді на порядку денному значно більше проблем, ніж "дерибан" землі. У столиці також розміщуються штаб-квартири політичних партій, у регіонах виникають питання так званої місцевої політики. Київ або області - не звичайні адміністративні одиниці. Через це, можливо, саме тут доцільно задіяти пропорційну виборчу систему.

- Давно назріли фундаментальні зміни, аби щоразу не підганяти закон... Як стабілізувати виборче законодавство? Як ви ставитеся до деталізації виборчих засад у Конституції?

- Дуже обережно.

- Чому? Візьмімо сплюндрований принцип рівності. Одеса з понад мільйонним населенням і Теплодар із менш ніж десятком тисяч жителів мають по два депутати в облраді. Хіба голос жителя Теплодара важить у сто разів більше, ніж голос виборця Одеси? А Основний закон це спокійно дозволяє.

- Таку норму треба виправляти насамперед у законі про місцеві вибори, інакше він - неконституційний.

Хоча є ще одна заковика - загальне і рівне виборче право в нас трактують ширше, ніж можливо. У Конституції воно означає право голосу на виборах - не більше й не менше. Від початку малося на увазі: в умовах загального виборчого права кожен громадянин, що досяг певного віку і відповідає певним вимогам, має право голосу. А рівне виборче право означає, що кожен має один голос на виборах, і цей голос подається в приблизно однакових умовах для того, аби він мав однакову вагу.

- То ви проти розширення Конституції?

- Я проти фіксації виборчої системи в Основному Законі. Для цього треба вносити зміни до третього розділу Конституції шляхом проведення референдуму. А я не впевнений, що ми б дійшли консенсусу в суспільстві, якого наразі немає і поки що бути не може.

Об'єктивно оцінюючи, третій розділ Конституції - "Вибори. Референдум" - сьогодні найгірший, найменш вдалий із-поміж інших частин. Він куций, у ньому купа невисвітлених питань (той-таки предмет референдуму з народної ініціативи)... Безумовно, цей розділ потребує істотного доопрацювання.

- Які гарантії виконання Виборчого кодексу тоді можна передбачити?

- Надання гарантій у даному випадку - річ абстрактна. Виконання правових вимог може гарантувати передусім правосвідомість, а кардинальні зміни у людській свідомості і ставленні до права - це перспектива, щонайменше, років на п'ятдесят. До того ж демократичні процеси в пострадянських країнах нестійкі, вони залежить від безлічі чинників або й випадковостей. Можливий навіть регрес, спровокований і підтриманий частиною суспільства.

Взагалі, про що говорити, коли навіть юристи ігнорують Конституцію, посилаючись на …розмаїття наукових і експертних думок. На жаль, юридична термінологія в Україні давно застосовується для пояснення швидкої зміни політичних бажань чи процесів. А має бути навпаки: політичні події мусять підлаштовуватися під юридичні вимоги. Колись я став свідком дискусії одного з наших екс-президентів із колишнім прем'єр-міністром із Західної Європи. Співрозмовник просто отетерів, бо не звик, що нехтування законом може виправдовуватися… правом на власну думку чи демократизацією в країні. Було щиро жаль європейця і моторошно від того, що представник нашої держави був категорично впевнений у своїй правоті.

- Заступник голови ЦВК Андрій Магера запропонував створити спеціальну комісію, що займалася б кодифікацією виборчого закону. Які перспективи в цієї ідеї?

- Варто було б створити робочу групу перед винесенням питання на розгляд Верховної Ради. Важливо залучити досвідчених фахівців (необов'язково різного політичного спрямування) до розробки відповідних законів та рішень парламенту. Вони як ніхто знають можливості виборчих технологій та як запобігти найбільш одіозним із них... До участі в підготовці можна також запросити іноземних партнерів. Принаймні у ролі "сторожових псів", - від їхнього голосу влада "сідає на задні кінцівки"…

Якби я очолював цю роботу, то набрав би групу не більше ніж із десятка колег. Насправді потрібну роботу на 95 відсотків давно виконано, не треба вигадувати нічого нового. На основі наявних напрацювань можна було б підготувати сучасний проект Виборчого кодексу протягом одного місяця. І коли б його винесли на розгляд парламенту, розпочалася б здорова дискусія. Залишилося б кілька розбіжностей, і тут вітчизняний політикум мусив би проявити глибинну політичну мудрість. Наші лідери мають консенсусом визначити ключові процедури у відповідному законі. Зрештою, проект міг би швидко перетворитися на закон.

Однак що виходить тепер? Скажімо, гальмують ухвалення напрацювань, відомих як "проект Ключковського". Справжня причина - відверто примітивна: "це не наш законопроект, і ми його не підтримаємо". …Подумати тільки, чи може опозиція собі дозволити (з погляду поточного моменту, а не загального майбутнього) підтримати владні пропозиції, навіть якщо з ними згодна? Чи запропонує влада такий проект, який не суперечитиме намірам опозиції? Ця логіка в політичній сфері - на загал абсурдна для суспільства, вона постійно тримає нас у режимі протистояння.

- Так, політизація - наш головний біль…

- Але розмови про повне її уникнення - безперспективні. Пригадуєте, як пропонували надати членам ЦВК статус держслужбовців, призначати їх без участі політичних партій?.. Не вірю! Зовні нейтральні держслужбовці все одно внутрішньо будуть політично забарвлені. Якщо членів ЦВК призначатиме парламент, вони фактично представлятимуть парламентську більшість. Тому вносити зміни до напрацьованого слід дуже обережно. Скажімо, у квотному принципі ЦВК краще нічого не змінювати, спосіб її формування - поки що оптимальний.

А взагалі, скажу парадоксальну річ: боятися політизації немає сенсу. Пароль "свій-чужий" існував в усі часи, однак у сучасній Україні перетворився на справжнісінький принцип. Політизується все, посадовець чи орган влади не можуть стояти осторонь, бо від них де-факто вимагають бути заангажованими. Наприклад, чи політизований в нас Конституційний Суд як орган, що гарантує верховенство Основного Закону у державі?

- Безмежно.

- Зауважте: не я це сказав…

- Як вирішують такі проблеми за кордоном?

- Ми знову повертаємося до основної причини - до формування традиції консенсусної політики, якої в нас поки що є лише елементи. Скажімо, у Грузії та Литві голова ЦВК, секретар і апарат комісії - держслужбовці. Решта в комісії - представники політичних сил у парламенті, що свідчить про вплив парламенту. У нас цю проблему можна зняти в такий самий спосіб.

Чи звернімося до Німеччини. Там членів Федерального конституційного суду призначають у рівній кількості обидві палати парламенту. До речі, їх відбирають із кандидатур, запропонованих фракціями в бундестазі. У нас суддів КС прямо б асоціювали з відповідними політичними силами. У Німеччині про таке й подумати не можна, - немає способів впливу на цих осіб, їх просто неможливо тримати на короткому повідці. Хоча, як на мене, важливіше інше…

У ФРН напрацьований власний суспільний досвід, люди там мають інакшу політичну культуру. Для них важливе усвідомлення того, що прожити можна по-різному. Для них публічно заявити про чесність - не просто красиві слова, проблема репутації - одна з ключових. А хто в нас думає про репутацію? Усіх хвилюють посади. Зрозуміло, що бажане й говорене в політиці є і буде завжди. Однак у демократичних країнах існує планка, яку переважна більшість не наважується перестрибнути, бо суспільство дуже чутливе до порушення цих меж.

- Які норми проекту закону про внесення змін до формування виборчих комісій потрібно підтримати насамперед?

- На жаль, жеребкування під час створення комісій очікувано призвело до політичної несправедливості. На повну потужність запрацював специфічний бізнес, коли під вибори створювалися партійні проекти на продаж. Складалося враження, що інколи їх засновники балансували на межі пристойності. Таких партій зареєстровано кілька десятків. У мене немає доказів стосовно продажу, але є впевненість у цьому на основі спостережень. А це більше, ніж докази.

Згідно із законом, такі партійні проекти мають право брати участь у жеребкуванні. Отримавши квоти у формуванні комісій, "диванні партії" спокійнісінько продавали свої можливості. І це показало відверте матеріальне підґрунтя такого роду політичної активності. Не кажучи про те, що компрометувало засади виборчого процесу. Але хто зважає?

Тому попередній порядок формування виборчих комісій був правильний (із певними корективами). Одна половина в комісіях представляла правлячу силу, інша - опозицію. Вони визначали кандидатури членів комісій відповідно до законодавчих вимог. Або, задля справедливості, можна було б наділити кожну парламентську партію відповідною кількістю місць у комісії, яка б відповідала числу мандатів.

- Чи вірите ви у більш жорсткі рамки фінансування виборчих кампаній?

- У мене є певний скепсис щодо можливості встановлення юридичних запобіжників на зловживання або безмежне фінансування з непередбачених джерел. Однак це ключове явище в національному вимірі (разом із порядком формування виборчих комісій) потребує першорядної уваги. Треба шукати інструменти для прозорих процедур, зокрема тієї ж мінімізації фінансування з чорної каси... Все інше - важливе, але може потерпіти.

- Чи можна у Виборчому кодексі зафіксувати підвищення кваліфікації для членів комісій?

- Чому ні? Питання в іншому. Члени територіальних виборчих комісії працюють на офіційній зарплатні, однак усі здогадуються, що ті отримують ще й тіньову, і цей сумнівний заробіток відповідно зобов'язує. Якщо виходити суто з передбачених нормативів оплати, у нас неодмінно виникнуть серйозні проблеми з кадровим наповненням комісій. З іншого боку, скільки є громадян, які мають досвід роботи лише в політичних силах, але вважають себе великими фахівцями…

Особисто я бачу таке розв'язання цієї проблеми. По-перше, визначити кваліфікаційні вимоги. По-друге - організувати відповідну підготовку з видачею сертифікатів, що свідчитиме про отримання відповідного фаху. По-третє, підвищити рівень зарплати (зрештою, йдеться про тимчасову роботу). Утім, усе це не дає відповіді на найважливіше питання: як запобігти грошам у конверті? На політичну домовленість покладатися не можна, тому питання залишається відкритим.

- Чому в нас не приділяють серйозної уваги електронним засобам підрахунку голосів на виборах?

- Чи не найважливіша проблема на пострадянському просторі - взаємна недовіра в суспільстві. Наприклад, в Україні бюлетені шифрують, друкують на дорогому французькому папері… Коли я поцікавився, чому не здешевити їх виробництво у 4–5 разів, мене запідозрили в лобіюванні чиїхось інтересів. Я розгубився, бо не чекав такої постановки питання. Тому вирішив не пропонувати кардинальних технічних змін, доки працюватиму в ЦВК.

Мабуть, не було більшого противника відеокамер спостереження, ніж я. Усі, починаючи з членів уряду, переконували мене в доцільності їх застосування. Поставити їх справді нескладно. Але навіщо йти на таке марнотратство? Все одно, якби протоколи виборчих комісій за підсумками голосування сканувалися, то комісії одразу були б звинувачені в тому, що всі питання вирішує технічний персонал, який фальшує. При цьому мало кого хвилює, що той-таки системний адміністратор теоретично може відправляти дані через десять адрес, і в кожній можуть коригувати результати голосування.

Міжнародні спостерігачі на виборах повинні мати право бути присутніми на всій процедурі голосування, підрахунку та передачі інформації. Їх треба допускати, у тому числі, до кімнат системних адміністраторів. Це має бути чітко застережено в законі, інакше спостерігачі не виконуватимуть своєї ролі. Чому таких умов досі не створено? Це запитання не до мене.

- На останніх виборах реєстрацію мажоритарних кандидатів у депутати в округах уперше з 1998 р. було передано в міцні руки ЦВК. Чи вдалою виявилася ідея, чи сприяла вона поліпшенню якісного складу депутатів?

- Новація була правильною, її варто зберегти. ЦВК - публічний орган, і такий характер запобігає зловживанням. А територіальним виборчим комісіям бракує відповідних можливостей для того, щоб викрити сумнівні дії чи вчинки на місцях.

Інша річ - повноваження ЦВК. Висунення кандидатів і зміст пропозицій та персоналій має бути справою тих, хто висуває, - політичних партій. ЦВК підходить лише з боку формальних вимог. Можливо, комісія не завжди ухвалювала рішення на таких підставах. Але серед величезної кількості кандидатів було невимовно багато екзотичних персонажів. Чи відвертих провокаторів, які відправляли документи, розраховуючи на їх нереєстрацію, щоб потім можна було погаласувати… Якби автоматично зареєструвати всіх бажаючих, на округах були б п'ятиметрові бюлетені. Закон має запобігати реєстрації всіляких екзотів.

Насамкінець висловлюся з питання, що зараз набуває розголосу. Абсолютно непотрібно, аби ЦВК мала повноваження знімати з реєстрації чи, скажімо, не допускати до реєстрації, за винятком відомих вимог. У нас вистачає судів, які… все можуть.