З чим їдять імперативний мандат?

Трохи менше року минуло з того моменту, як Верховна Рада схвалила поправки до вітчизняної Конституції. Трохи менше місяця залишилося до того часу, коли чимала частина прийнятих змін стане положеннями Основного Закону. Весь цей період не вщухали жорсткі суперечки між прибічниками і противниками реформи. Причому як ті, так і інші іноді демонстрували гідне подиву незнання предмета.

Нагадаємо, легендарний проект №4180 (герой безлічі публікацій «ДТ») пережив незліченну кількість редакцій. Нарешті 8 грудня 2004-го, напередодні «третього туру» президентських виборів, його підтримали 402 народні обранці. Прямо в сесійному залі свіжоспечений закон №2222-15 було підписано Леонідом Кучмою... і відкладено на рік. Річ у тім, що перехідні положення даного нормативного акта передбачали дуже специфічну процедуру введення його в дію. Частина положень закону набирає юридичної чинності 1 січня 2006 року. Решта набувають статусу норм Конституції тільки після того, як буде обрано новий склад Верховної Ради.

То що ж саме, коли й як зміниться в політичному устрої країни? «Дзеркало тижня» планує докладно розповісти нашим читачам про суть політреформи. А почнемо ми нашу оповідь із розповіді про так званий імперативний мандат. Отже, що це таке і навіщо знадобилося?

По закінченні парламентської кампанії-2006 (тобто, орієнтовно, у квітні) має відбутися суттєвий перерозподіл владних повноважень. Сферу компетенції президента буде звужено, коло прав і обов’язків Верховної Ради та Кабінету міністрів — розширено. Ключову роль у політичному житті країни пропонується відвести парламенту. Щоб стабілізувати діяльність вищого законодавчого органу, автори політреформи вирішили впровадити механізм імперативного мандата.

Дотепер усі парламентарії (незалежно від того, як вони обиралися — по одномандатних округах чи за партійними списками) мали право записуватися в будь-яку фракцію. Більше того, кожен депутат міг необмежену кількість разів змінювати «прописку». Осередки з’являлися і розвалювалися, відроджувалися і знову зникали, об’єднувалися й розколювалися. Депутати подорожували по фракціях — хто в пошуках себе, хто в гонитві за довгим доларом. Дехто за чотири роки встигав змінити по десять політичних квартир й, траплялося, повертався туди, звідки прийшов. Такий стан речей явно не сприяв ефективності діяльності ВР. Годі було й мріяти про появу стабільної, послідовної та відповідальної більшості.

Першим кроком до структуризації парламенту стало затвердження пропорційної виборчої моделі. Починаючи з наступного року, потрапити в Раду може тільки той, хто значиться в списках партії (чи блоку партій), яка заручилася підтримкою не менш як 3% виборців.

Крок другий — «імперативізація» депутатів. Нова редакція Конституції вводить жорстке правило. Відповідно до нього, кожен депутат (обраний за списком конкретної політичної сили) зобов’язаний увійти у фракцію, сформовану цією силою. І в жодну іншу. Якщо певна особа з якихось причин відмовиться це зробити, її буде позбавлено депутатського мандата. Якщо захоче вийти з фракції — буде аналогічне покарання.

Впровадження механізму імперативного мандата критикувалося багатьма і нещадно. У тому числі — Венеціанською комісією, авторитетною європейською структурою, що спеціалізується на конституційному праві. Зміст зауважень ВК зводився ось до чого: депутат — обранець народу, він мусить представляти його інтереси, а не дотримуватися волі однієї політичної сили. Вітчизняний Конституційний суд розсудив інакше: узурпації народної волі не виявив і дав згоду на легалізацію імперативного мандата.

Новий спосіб підвищення депутатської дисципліни був узаконений шляхом внесення відповідних поправок у 81-шу статтю Конституції. Нагадаємо, що це нововведення набере юридичної чинності навесні наступного року.

Начебто все просто. Та якщо ви скрупульозно вивчите нову редакцію, у вас можуть виникнути деякі запитання.

Спершу звернімо увагу на те, що причинами дострокового припинення повноважень народного депутата називається або початкове невходження у фракцію рідної політсили, або подальший вихід із неї. У ранній версії проекту політреформи вказувалася ще одна причина — виключення з фракції.

Свого часу багато парламентаріїв протестували проти такого нововведення, оскільки угледіли в ньому спосіб боротьби з інакомисленням. Вирішила, приміром, якась фракція позбутися чесного, але незручного колеги, та й вигнала його зі своїх лав. І все — його депутатська діяльність на цьому закінчена. Задля порятунку законопроекту його автори пішли назустріч критикам, і термін «виключення з фракції» було вилучено з переліку причин, які дають підстави для дострокового позбавлення мандата.

Виникла неув’язочка. Чому? Пояснимо.

Припустимо, живе на світі громадянин А, обраний до парламенту за списком партії Б. Через півроку депутатської діяльності він переосмислив життєві погляди, остаточно розчарувався в ідеології рідної організації, несподівано для себе перетворившись на переконаного поборника принципів, сповідуваних партією В. Але перейти в близьку його серцю фракцію не може — Конституція забороняє. Помучившись трохи, наш герой добровільно складає із себе депутатські повноваження, хоча міг би принести державі чимало користі. Тому що він зажив слави чесної людини й активного законодавця.

Та є й інший приклад. Живе на світі громадянин Х, обраний за списком партії Y. Цей ні в які ідеї ніколи не вірив, переосмислювати йому нема чого та й ні до чого. Він вирішив зайнятися депутатською діяльністю з одною-єдиною метою — поправити матеріальне становище. Чим із першого дня і зайнявся: за додаткову плату готовий підтримати будь-яку постанову, і думку фракції відверто ігнорує. Нічим при цьому не ризикуючи: імперативний мандат забороняє виходити з депутатського осередку, але не забороняє голосувати на власний розсуд.

Як у цій ситуації фракції бути? З’ясувалося, що як серед експертів, так і серед самих депутатів, немає єдиної відповіді на це запитання. Існують, як мінімум, три варіанти.

Прибічники першої версії переконані, що з «чужаком» у своїх лавах фракція змушена миритися — на їхню думку, нова редакція Конституції не дозволяє нікого виключати зі своїх лав. Погодьтеся — дурниця виходить. Непорядність пана Х — наявна, а покарати його за це не можна.

Прибічники другої версії з першими не згодні. Вони стверджують ось що: Конституція не забороняє виключати з фракції. Вона (на їхню думку) тільки не визнає виключення з фракції приводом для позбавлення мандата. Тобто фракція може відрахувати порушника партійної дисципліни, після чого він залишиться депутатом, але позафракційним. Ця гіпотеза нам здається більш переконливою. Але тоді виходить ще більша дурниця. Порядний депутат А втрачає мандат за свої переконання. А непорядний депутат Х й надалі залишається з мандатом. І без переконань.

Нарешті третя версія. Її автори також вважають, що ніхто не вправі позбавити фракцію можливості позбутися паршивих овець. Але при цьому передбачається, що вигнання з депутатського загону окремо взятого парламентарія автоматично означає позбавлення його мандата. Поборники цієї гіпотези беруться довести, що термін «виключення з фракції» є синонімом терміна «вихід із фракції». Адже вихід буває як добровільний, так і примусовий.

Знову дурниця. Виходить, що боротися з інакомисленням із допомогою імперативного мандата все ж таки можна? Задля чого тоді свого часу списи ламали, навіщо текст політреформи редагували?

Обмовимося, що ця версія (так само, як і перша) здається нам дещо натягнутою. Але кожна з описаних гіпотез має прибічників у депутатському середовищі.

Отже, ми вправі зробити кілька висновків. Перший: самі депутати (а більшість із них, скоріш за все, потраплять у Раду наступного скликання) не зовсім розуміють, за що, власне, голосували. Інакше кажучи, кілька сотень законодавців не можуть уторопати, якими наслідками може обернутися впровадження механізму імперативного мандата для кожного з них, і для всього парламенту в цілому.

Висновок другий: імперативний мандат, що був задуманий як спосіб підвищення депутатської дисципліни, цілком можливо, не є таким на практиці.

З вашого дозволу, ми наберемося зухвалості й спитаємо ще жорсткіше: а чи використовуватимуть цей інструмент узагалі?

З формального погляду — начебто так. Перехідні положення встановлюють: механізм імперативного мандата буде запущений, щойно набуде законних повноважень Верховна Рада, обрана в березні 2006 року. Але чи достатньо цей механізм налагоджений?

Ще раз звернімося до нового, політреформеного, варіанту 81-ї статті Конституції. Шоста частина цієї статті говорить: якщо депутат не ввійшов у відповідну фракцію (або вийшов із неї), його достроково позбавляють повноважень «на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій)».

Відчуваєте каверзу? Ні? Тоді спробуємо перекласти сказане загальнодоступною мовою. Конституція вказує на те, що процес дострокового припинення депутатських повноважень передбачає окрему процедуру. Причому процедура ця має бути виписана в законі. В якому — невідомо. Навряд чи йдеться про окремий нормативний акт, хоча й цього виключати не можна. Але, скоріш за все, передбачається внесення змін або до Закону «Про статус народного депутата», або до Закону «Про політичні партії в Україні».

Поки процедури позбавлення мандата не буде сформульовано, а відповідний механізм не узаконять, порушникам, скоріш за все, не загрожує дострокове припинення депутатських повноважень.

Ви можете заперечити: положення Конституції є нормами прямої дії й обов’язкові для виконання. Не станемо сперечатися, однак нагадаємо: новітня політична історія України знає чимало прикладів, коли відсутність закону не дозволяла виконати суворі конституційні настанови. Ви щось чули про тимчасові слідчі комісії Верховної Ради? Ми теж. Однак ні ми, ні будь-хто інший не візьметься розтлумачити вам, що це таке. Повноваження та функції цього органу необхідно сформулювати в окремому законі, який майже десяток років не може з’явитися на світ. А поки він не з’явиться, депутатське слідство можна сприймати або як хобі, або як інструмент політичного PR. Таким чином, залізобетонне право, дане парламенту Конституцією, Верховна Рада досі не може реалізувати.

Інший приклад, ще більш переконливий. Чинний Основний Закон позбавив прокуратуру функції загального нагляду, що 1996-го справедливо сприймалося як серйозний успіх демократії. Але перехідні положення Конституції містили суттєве застереження: загальний нагляд зберігається, доки не буде введено в дію відповідні закони. Акцентуємо вашу увагу: Конституція зобов’язувала ухвалити ці закони. Але вони так і не з’явилися. І прокурорські органи де-факто продовжували наглядати.

А з 1 січня 2006 року вони стануть робити це де-юре. Нова редакція 121-ї статті Конституції повертає прокуратурі функцію загального нагляду, нехай і в дещо урізаному вигляді. До речі, цю поправку також жорстко критикувала сила-силенна вітчизняних і закордонних експертів, у тому числі — представники згаданої вище Венеціанської комісії.

Однак ми повернемося до імперативного мандата. Чи можна говорити про його існування, якщо відсутній відповідний законодавчий механізм? Судячи з настроїв основної маси депутатського корпусу, квапитися з такою ініціативою вони не мають наміру. Хтось із противників імперативного мандата назвав його наручниками. Наручники виявилися паперовими.