Взяття Севастополя

Факт схвалення Севастопольською міською радою харківської угоди про продовження базування в Криму Чорноморського флоту РФ характерний двома особливостями. Перша — одностайність депутатського корпусу. Це свідчить про те, що за неповних двадцять років незалежності Українська держава так і не стала рідною для севастопольців. Друга особливість — мотивація доцільності цього кроку: мовляв, флот «годує» добрих двадцять тисяч севастопольських сімей. Пам’ятається, необхідність збереження російської бази в Грузії в російських ЗМІ теж обґрунтовувалася такими ж самими аргументами, однак базу закрили: поняття суверенітету країни для грузинської еліти не стало розмінною монетою в комерційних домовленостях. Хоча проблема зайнятості севастопольців залишається гострою. Недавнє скорочення понад двох тисяч працівників, які обслуговували російську базу, дзвоник тривожний: покладатися на те, що Росія дасть нові робочі місця жителям Севастополя бодай для підтримки міфу про «місто російської слави», принаймні наївно.

Не слід також очікувати зливи інвестицій, що ось-ось мають пролитися на місто: території, на яких привільно почуваються військові, мало привабливі для бізнесу. І це не тільки українська реальність. Наприклад, місто Тулон — база французьких військово-морських сил — має найменш розвинену соціальну та інженерну інфраструктуру на французькому Середземномор’ї. Населення міста орієнтоване на патерналізм держави, слабо пристосоване до соціальних викликів і, як наслідок, традиційно голосує за ультраправих націоналістів Ле Пена.

Отож, хоч Севастополь має унікальні природні особливості — глибоководні бухти, захищені від штормів, чудові піщані пляжі, стати йому українським Гонконгом дуже складно, — серйозний бізнес вперто не клює на примарні перспективи. Відомо, що в підприємницькому середовищі, як і для індивідуумів, діють правила ієрархії потреб відповідно до піраміди цінностей Маслоу. Отож, підприємницький клімат у місті, в якому вільно прогулюються патрулі іноземної держави, вулицями демонстративно перевозиться військова техніка, а паливно-мастильні матеріали безкарно зливаються в акваторію моря, не відповідає навіть першому рівню потреб — забезпечення безпеки. Тим більше що «людина з рушницею» в Севастополі практично непередбачувана, оскільки непідзвітна й непідконтрольна місцевій владі.

Нові геополітичні реалії актуалізували потребу прийняття спеціального закону про Севастополь. Донедавна українські політики, як проросійського, так і патріотичного таборів, вважали за доцільне зберігати статус-кво до 2017 року. Перші побоювалися піддавати різким інституційним змінам територію відданого електорату, другі сподівалися, що проблеми півдня Криму розсмокчуться після виведення звідти російських військ. Однак процедура, схоже, затягнеться, і тому упорядкування діяльності різних органів влади стає нагальною потребою.

До теми Севастополя парламент звертався кілька разів. Востаннє законопроект, який закріплював модель організації влади за прикладом Києва, навіть був проголосований, однак Ющенко вчасно наклав на нього вето як на закон, що порушує керованість території з боку держави. Аналогічний проект практично одразу знову був поданий до Верховної Ради України народними депутатами Вернидубовим І., Колесніченком В., Литвином В., Симоненком П. (р. № 2321 від 03.04.2008 р.). Основна ідея — автоматичне призначення головою Севастопольської державної адміністрації міського голови, обраного всенародно. Які проблеми виникають при цьому, найкраще могли переконатися кияни: влада стає повністю безконтрольною. Але якщо неефективна організація влади в Києві створює незручності тільки для киян, народних депутатів та урядовців, то у випадку з Севастополем втрата керованості органів влади практично означає передачу території під управління сусідньої держави. Якщо президент і уряд справді хочуть впливати на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування в Севастополі, вони повинні запропонувати інші рішення щодо формування владних структур у Севастополі. Хоча це й непросто.

Почнемо з того, що визначене Конституцією територіальне утворення «місто зі спеціальним статусом Севастополь» — насправді не місто. Це понад 30 поселень, до числа яких входять, власне, місто Севастополь у межах його забудови, місто Інкерман, що є фактично воротами до міста Севастополь, місто Балаклава, що, між іншим, не має статусу міста, селище Кача та ряд сіл. Представницькі органи влади — Севастопольська міська рада, депутати якої обираються на території міста, а рішення — стосуються всієї території «великого Севастополя»; чотири районні ради, дві з яких поширюють свою юрисдикцію на територію власне міста, а дві — на територію інших поселень. Крім цього, ще є Інкерманська міська рада, Качинська селищна, Орлинівська, Верхнєсадівська, Андріївська, Тернівська сільські ради, а також обираються відповідні голови територіальних громад. Міського севастопольського голови немає, однак радою обирається голова Севастопольської міської ради, який виконує функції спікера. Виконавчими органами Севастопольської міської ради та районних рад є, відповідно, Севастопольська міська державна адміністрація, Нахімовська, Гагарінська, Ленінська та Балаклавська районні державні адміністрації. Повноваження органів влади накладаються, що особливо болісно проявляється, коли доводиться вирішувати земельні питання. Формування місцевих бюджетів теж є хронічною болячкою: на відміну від решти території України, тут зберігається радянська «матрьошка», коли в державному бюджеті передбачаються трансферти для «великого» Севастополя, міська рада ділить кошти між районами, а ті — вже між сільськими, селищним бюджетом. Звісно, про незалежність місцевого самоврядування з такими розкладами говорити не доводиться.

Оскільки власних виконавчих органів ні міська, ні районні ради не мають, найменші промахи в управлінні містом з боку органів виконавчої влади, тобто міської та районних державних адміністрацій, викликають нищівну критику місцевих депутатів. Причому відповідальність, фактично, перекладається на центральний уряд, який призначив недолугих чиновників управляти «легендарним Севастополем». За відсутності реальних важелів впливу на виконавчі органи депутатський корпус розважається політичними заявами та рішеннями явно не місцевого значення. Загалом, у суспільній свідомості насаджується образ ворога в особі української держави, що апріорі не здатна забезпечити управління містом.

Таким чином, від рішення про побудову ефективної системи управління містом залежить, чи втратить Україна, фактично, цей форпост. Тому в грудні 2009-го уряд Тимошенко доручив Мінрегіонбуду розробити законопроект про місто зі спеціальним статусом Севастополь. Закладалися такі параметри. По-перше, потрібно було забезпечити керованість території з боку держави. По-друге, необхідно було гарантувати реальне місцеве самоврядування в тих адміністративно-територіальних одиницях, які здатні його здійснювати, виходячи з інтелектуальних, економічних, матеріальних та фінансових ресурсів. Ідеться насамперед про Інкерман, Балаклаву, Качу та саме місто Севастополь. По-третє, оскільки «великий Севастополь» є мікрорегіоном, де, відповідно до законодавства, реалізуються повноваження області, району, міста, — необхідно було чітко розвести ці повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів. Також пропонувалося застосувати ті аспекти організації влади, які політикум уже сприймає адекватно, — формування власних виконавчих органів місцевих рад, переведення всіх місцевих бюджетів на прямі відносини з державним бюджетом. За місцевими адміністраціями пропонувалося залишити функції контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, координації територіальних органів виконавчої влади, насамперед силових структур, та наділення її деякими власними суто державними функціями, наприклад веденням реєстру виборців та виконання загальнодержавних програм соціального захисту. Ще одне, політичне завдання: рівень місцевого самоврядування повинен бути вищим, ніж на інших територіях України, і, безумовно, кращим, ніж в авторитарній Росії.

Як і у випадку з Києвом, Конституція дає тут широке поле для маневру, відносячи питання організації виконавчої влади та органів місцевого самоврядування до регулювання окремим законом. Практично, на прикладі Севастополя можна відпрацьовувати елементи реформи організації управління території, що передбачають проведення адміністративно-територіальних змін, перебудову територіальних органів виконавчої влади та формування відповідального і спроможного місцевого самоврядування. Правда, в тій-таки Конституції вживається термін «місто» до територіального утворення, яке не є містом, і це може бути приводом до політичних маніпуляцій.

Законопроект про статус Севастополя передбачає таку розбудову владних структур. На базовому рівні пропонується створити п’ять громад — Севастопольська в межах забудови міста, Інкерманська, до якої, крім самого міста Інкермана, входитимуть території, котрі тепер перебувають в управлінні Верхнєсадівської сільради, та північний бік Севастопольської бухти, Балаклавська, Качинська та Орлинівська. Доцільність створення останньої громади — спірна, оскільки вона має слабкі ресурси для забезпечення стабільного розвитку, однак рекреаційний та економічний потенціал «маленької Швейцарії» навколо Байдарської долини — досить перспективний. Громади наділяються повноваженнями, які вони здатні виконувати самостійно, без переадресування іншим органам влади. Йдеться насамперед про благоустрій території, дошкільну та середню освіту, первинну і профілактичну медико-санітарну допомогу. А ось утримання лікарень передається на більш високий рівень, до відання ради Севастополя («великого»), як, зрештою, й інших функцій, котрі є спільними для громад і котрих не можна розчленити без втрати якості надання соціальних послуг.

Якщо голову виконавчого органу громади — міського, селищного, сільського — обирають всенародно жителі відповідної громади, то голова ради Севастополя обирається радою, як і голова виконавчого комітету ради. Причому голова ради не може бути одночасно головою виконкому. Таким чином, політичні і господарські функції розводяться, що, з огляду на досвід розвинених країн, підвищує професійний рівень виконання своїх повноважень посадовими особами.

Образ держави на території Севастополя уособлюється головою Севастопольської державної адміністрації, що виконує класичні функції префекта, як у Франції, чи воєводи, як у Польщі. Законопроектом передбачено процедури взаємодії між органами місцевого самоврядування та Севастопольською державною адміністрацією. Так, якщо її голова вбачає в рішенні органів місцевого самоврядування порушення закону, він призупиняє це рішення й одночасно подає до суду, який остаточно вирішує, хто правий. Причому на це дається тільки тридцять днів. По спливанні цього терміну рішення вважається апріорі законним, і опротестувати його можна лише в загальному порядку. Така система дисциплінує обидві сторони: органи місцевого самоврядування остерігатимуться плодити некомпетентні рішення, побоюючись зниження електоральної привабливості, а голова СДА ризикує своїм реноме, зупиняючи рішення, які потім у суді визнаються правомірними. І утриматись не вийде: якщо пропустить явно незаконний акт, у Києві по голові не поглядять. Отож потрібно бути постійно в тонусі.

Правда, до органів самоврядування, на території юрисдикції яких розташовані війська ЧФ (від такої «радості» поки що вільна тільки Балаклавська громада), застосовуються більш жорсткі норми. Тут ініціатива звернення в суд надається органу самоврядування, чиє рішення призупинив голова держадміністрації. Також необхідно погоджувати з ним акти, які стосуються життєзабезпечення частин Чорноморського флоту РФ, акти, які стосуються управління землею, а також призначення на посади керівників відокремлених підрозділів виконавчих органів ради. Що ж, право щодня споглядати Андріївські прапори накладає певні обмеження. Щоб не наразитися на міжнародний інцидент.

До новинок, які пропонується застосувати на території Севастополя, можна зарахувати запровадження інституту старост — виборних осіб у поселеннях, які відіграють роль посередника між жителями та владою.

Які перспективи у законопроекту. Керівництво Севастопольської міської державної адміністрації часів, коли нею керував Куніцин, його підтримувало. А ось нинішній голова СМДА Саратов активно підтримує проект Вернидубова. Або пан Саратов забув, що він уже не голова Севастопольської міської ради, а представник центральної влади, або отримав карт-бланш на активні дії з відчуження Севастополя від України. Побачимо з реакції хазяїна Банкової, який нібито не схильний терпіти самодіяльність своїх опричників. Також це тест для законодавців. Наявність двох законопроектів з діаметрально різною ідеологією примусить політичні сили визначатися, причому відкрито й однозначно.

Останніми роками мешканці Севастополя почуваються ошуканими: Росія так і не виконала своєї обіцянки повернути «місто російської слави» в лоно «матінки Росії». Та й Україна жодним чином не проявила себе в місті, котре поважає силу й чіткість. Схоже, стан невизначеності триватиме довго: Росії невигідно явно порушувати територіальну цілісність України, оскільки відкрите протистояння ставить хрест на стратегії повернення країни в геополітичну орбіту Російської Федерації. Значно ефективніше поступово підривати цілісність України в економічній та гуманітарній сферах. І роль Севастополя в цій стратегії — бути буферною зоною, де консервується совкова міфологія з її величчю та убогістю.

Роль же Української держави полягає у створенні таких умов, щоб севастопольці коли й не полюбили її, то принаймні почали б поважати. І тоді виведення іноземних військ стане природним бажанням самих жителів цього краю.